شینی2 دیده میشود. در کشورهای صنعتی3 بهدلیل رشد موزون اقتصادی، سیاسی و اجتماعی، از تجمیع نیروهای انسانی به بهترین شکل و در جهت توسعه همه جانبه استفاده شده، درحالیکه در کشورهای درحال توسعه بر اساس بسط نامکفی اقتصاد شهری و ماهیت پویش صنعتی شدن (یعنی جایگزینی واردات) و نوع این صنعت باعث بروز شهرنشینی وابسته روزافزون شده است (حسامیان و همکاران،1387: 100) و مشکل مسکن، تأمین و مدیریت آن به یکی از چالشهای اساسی مدیران شهری بدل گشته است.
در واقع از قرن 18 میلادی همزمان با انقلاب صنعتی و هجوم جمعیت جویای کار از روستا به شهر مسئله ای به نام مسکن رخ نشان میدهد. از آن زمان تاکنون تلاشهای بسیاری در این زمینه انجام شده است؛ اما همچنان 20 درصد جمعیت جهان فاقد خانه ای در شأن زندگی هستند(صرافی، 1381).
در ایران نیز در حال حاضر کمبود مسکن مناسب و مقاوم و متناسب با درآمد اکثریت افراد جامعه یکی از مسائل و مشکلات کشور است. چهل سال مطالعه، پژوهش، برنامه ریزی و تجارب موفق و ناموفق، مجموعه ی ارزشمندی از راهبردها، سیاست ها و راهکارهای اجرایی گوناگون را، فراروی برنامه ریزان و سیاستگذاران بخش مسکن قرار داده است.
پراکندگی تجارب، ضعف سیستم ارتباطی بین سیاست ها، عدم استمرار برنامه ها و غلبه ی سیاست اولویت دادن به طرح های کوتاه و میان مدت در بخش مسکن، موجب شده به رغم بهبود وضعیت شاخص های کلیدی بخش مسکن در سطح ملی، نابرابری در برخورداری از امکانات و تسهیلات موجود در جامعه، برای دهک های مختلف درآمدی و در مناطق مختلف کشور، افزایش یابد.
با وجود شناخت و آزمون طیف وسیعی از راهبردها و سیاست ها، و اجرای چند برنامه ی توسعه پس از پیروزی انقلاب اسلامی، هنوز بیش از 15 درصد از خانوارهای شهری برای تأمین مسکن تحت فشار شدید قرار دارند. بیش از 22 درصد از خانوارهای شهری اجاره نشین هستند و 10 درصد در خانه های مجانی و سازمانی، اما به هر حال غیرملکی، سکونت دارند. افزایش قیمت مسکن، به ویژه در سال های اخیر، این خانوارها را، حتی با در نظر داشتن درآمدتمام عمر، در تأمین مسکن خود ناتوان باقی گذارده است. اکنون زمان آن رسیده است تا با در اختیار داشتن دستاوردهای پژوهش های وسیع و متعدد و تجارب موجود، اما پراکنده، زمینه های لازم برای رفع کمبودها و مشکلات بخش مسکن، مهیا گردد (قالیباف، 1390: 3-4).
امروزه شهرداری ها در اکثر کشورهای توسعه یافته به عنوان یکی از انواع دولت های محلی، در اداره ی شهرها و عرضه ی کالاها و خدمات عمومی محلی مانند مسکن، نقش مهم و برجسته ای بر عهده دارند.
در ایران نیز مطابق ماده 55 قانون شهرداری ها که به شرح وظایف شهرداری ها می پردازد، علاوه بر صدور پروانه ساختمانی برای کلیه ساختمان های شهر که بر اساس ضوابط و مقررات طرح های جامع و تفصیلی صورت می گیرد، در بند 21 ماده ذکر شده، اتخاذ تدابیر لازم برای ساخت خانه های ارزان قیمت برای اشخاص بی بضاعت شهر نیز از جمله وظایف شهرداری ها در امر مسکن بر شمرده شده است. بررسی سوابق نشان می دهد که وظیفه ساخت و تامین مسکن هیچ گاه به وسیله شهرداری های کشور به اجرا در نیامده است و تقریبا هیچ تجربه ای مبنی بر ورود شهرداری ها به فرآیند برنامه ریزی یا ساخت مسکن وجود ندارد. در حال حاضر شهرداری ها مجری ضوابط تعیین شده از بالا هستند. اما چنانچه همانگونه که در قانون پیش بینی شده است، اگر مدیریت این فعالیت ها بر عهده شهرداری ها باشد، به نظر می رسد که بهبود قابل ملاحظه ای در بخش مسکن مشاهده شود.
لازم به ذکر است در ماده 136 قانون برنامه سوم توسعه، به منظور تحقق مدیریت یکپارچه شهری پیش بینی شده بود که وظایف و اختیارات دستگاه های دولتی و اجرایی کشور که مرتبط با مدیریت شهری هستند به تدریج و بر اساس اولویت های مشخص به شهرداری ها واگذار شود. از جمله این وظایف مرتبط با مسکن شهری، می توان به تهیه طرح های جامع و تفصیلی، ساخت مسکن ارزان قیمت و استیجاری، مدیریت امور زمین شهری و به طور کلی برنامه ریزی و تامین مسکن اشاره نمود که می بایست از وظایف وزارت راه و شهرسازی منفک و به شهرداری ها واگذار شود.
به نظر می رسد برای بهبود وضعیت مسکن و همچنین تحقق مواد قانونی پیش بینی شده در قانون شهرداری ها و قانون برنامه سوم توسعه، نیاز است تا ابتدا ظرفیت های موجود شناسایی شده و در صورت نیاز با بستر سازی مناسب بخش هایی از فرآیند تامین مسکن که دارای ظرفیت های مناسب هستند به شهرداری ها واگذار شوند. به همین منظور سعی شده با انتخاب موضوعی جدید در این زمینه، به ظرفیت سنجی ارتقای نقش شهرداری ها در شش بخش اصلی فرآیند تامین مسکن شهری یعنی: برنامه ریزی، تامین زمین، تامین مالی، کنترل و نظارت بر ساخت و ساز، سیاست گذاری و سازماندهی و هدایت کنشگران پرداخته شود و با بررسی ظرفیت های قانونی، سازمانی، نهادی و اجتماعی موجود مشخص شود که به چه میزان می توان نقش شهرداری ها را در بخش های ذکر شده ارتقا داد. که برای این منظور نمونه موردی شهرداری تهران در نظر گرفته شده است.
2-1- اهمیت و ضرورت تحقیق
گسترش شهرنشینی و به دنبال آن مشکلات خاص زندگی شهری، بیش از پیش توجه به راهبردها و چاره اندیشی های سودمند برای بهینه سازی زندگی شهروندان را ضروری ساخته است (سعیدنیا،1382: 15). تحولات اقتصادی، گسترش مراکز صنعت بازرگانی و پدیده های ناشی از پیشرفت تکنولوژی در شهر ها مسائل و مشکلات متعددی برای زندگی شهری و اداره امور شهرداریها بوجود آورده است که قسمت اعظم توجه شهرنشینان و همچنین کارشناسان و مسئولان امور را به خود جلب کرده است. بنابراین ایجاد سازمانی به نام شهرداری، عالی ترین تدبیری است که از طرف دنیای متمدن برای پاسخگویی به نیازمندی ها و توقعات بی شمار ساکنین شهرها بکار برده شده است (طاهری،1377: 10). در تمام جهان هر جا شهر و شهرنشینی هست، مهم ترین و اصلی ترین سازمانی که اداره و مسئولیت مدیریت شهری را مستقیماٌ بر عهده دارد، سازمان شهرداری است. سازمان و طرز عملکرد و مسئولیت شهرداری ها هر گونه ای که باشند، نقش آنها در مدیریت شهری اهمیت اساسی خود را دارا می باشد (مزینی،49،48:1378).
با رشد جمعیت نیاز به مسکن روز به روز بیشتر احساس می شود، رشد فزاینده جمعیت و شهرنشینی از عوامل مهمی هستند که نیاز به مسکن را دوچندان ساخته و لذا در صورت عدم برنامه ریزی و نداشتن راه کارهای مناسب در راستای تأمین مسکن و سرپناه، افراد جامعه با معضلات پیچیده ای روبرو می شوند )حیدرآبادی،1381: 76).
مسکن متناسب با نیاز، یکی از نیازهای پایه و اساسی برای داشتن زندگی با عزت است. مطابق اصول3، 31و 43 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دولت موظف به تأمین مسکن متناسب با نیاز برای تمامی محرومین از مسکن است. مسکن به عنوان یکی از کالاهای اساسی زندگی مردم دارای ویژگی‌های خاص و منحصر بفردی است که توجه به این ویژگی‌ها در برنامه‌ریزی برای حل مشکل مسکن ضروری است. مسکن کالایی غیرقابل جانشین، ناهمگن و غیر قابل جا به جایی است که همین موضوع اهمیت بیش از پیش سیاست‌گذاری در حوزه زمین و مسکن را نمایان می‌سازد (www.maskannews.ir).
با توجه به اینکه تامین مسکن یکی از معضلات اصلی در کشور ما می باشد و تا کنون سیاست های دولت جوابگو نبوده است، با مطالعه تجربیات موفق سایر کشورها مشاهده می شود که یکی از علل موفقیت آن ها افزایش نقش شهرداری ها در فرآیند مدیریت مسکن و یا واگذاری کامل فرآیند تامین مسکن به آنها بوده است. با مشاهده این تجربیات علی الخصوص در کشورهای توسعه یافته در زمینه تامین مسکن برای اقشار کم درآمد، ضرورت بازنگری در سیاست های مسکن نمایان می شود. یکی از روش های ایجاد تغییر در سیاست های تامین مسکن ورود شهرداری ها به فرآیند مدیریت مسکن می باشد.
3-1- اهداف تحقیق
هدف اصلی این پژوهش، ظرفیت سنجی برای ارتقای نقش شهرداری ها در مدیریت مسکن شهری در چارچوب یکپارچه سازی مدیریت شهری می باشد که نمونه موردی برای پژوهش شهرداری تهران در نظر گرفته شده است. به این ترتیب این هدف کلی در قالب اهداف فرعی زیر دنبال خواهد شد:
1- ظرفیت سنجی برای ارتقای نقش شهرداری تهران دربرنامه ریزی مسکن شهری
2- ظرفیت سنجی برای ارتقای نقش شهرداری تهران درتامین زمین مسکن شهری
3- ظرفیت سنجی برای ارتقای نقش شهرداری تهران درتامین مالی مسکن شهری
4- ظرفیت سنجی برای ارتقای نقش شهرداری تهران در هدایت و کنترل ساخت و ساز مسکن شهری
5- ظرفیت